总之，要关心人民的各项权利要求，以人民的意愿为党和国家的意志。

[10]因此宜将法律援助定位为国家责任，以统筹全局，协调各方。英国思想家洛克认为：当每个人和其他人同意建立一个由一个政府统辖的国家的时候，他使自己对这个社会的每一成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务。

这样使更多的机构、团体都加入到法律援助的实施中。人权是涉及社会生活各个方面的广泛、全面、有机的权利体系，是人的人身、政治、经济、社会、文化诸方面权利的总称。四、律师责任 当国家作为法律援助的责任主体，实施主体则是行使国家权力的政府，政府又会将法律援助服务交由律师承担。（二）律师职业的公共属性决定其承担法律援助的责任 律师职业所属的法律职业的核心特点是公共服务，公正和公共福祉则是公共服务的目标，是职业的理想。律师长期为社会的各个阶层提供法律服务，能够深刻理解社会大众的疾苦与呼声，善于思考解决问题的根本方法。

我国规定律师必须承担法律援助义务，主要是基于律师作为社会主义法律工作者，行业自身所带有的职业伦理道德的属性要求。如果被害人由于贫困而得不到律师的帮助，审判也不可能是公平的，司法的公正不仅是对被告人的公正，还应是对被害人的公正。从上述差异来看，《大湾区协议》具有明显的特殊性，并不可能成为国内法上的其他法律形式或是条约。

（三）大湾区合作的法律效力不明 大湾区合作的法律效力表现为两方面内容，分别为法律效力的有无以及法律效力的大小，前者即大湾区合作的合法性问题，后者则为大湾区合作特别是《大湾区协议》在法律上具有的约束力问题。为了解决立法依据不足的问题，学界采取了多种尝试，包括通过法解释学进路的做法[15]，即从现有文本[16]中挖掘合乎实践活动的法律条文要义，因为如果不经解释，我们很难发现它们都有相应的宪法和法律依据[17]。（一）大湾区合作法律依据模糊 法律依据，顾名思义便是在法律上的根据，是某个行为做出后获得合法性效力的基础。又如刘云甫从法治文化角度对粤港澳法治文化进行了特征总结，并说明了相应困境以及给出了相关对策，参见刘云甫《粤港澳大湾区法治文化的发展困境及优化路径》，《广东行政学院学报》2018年第1期，第63-69页。

[15]参见叶必丰《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期，第112-114页。改革开放之初受制于当时法治基础薄弱，发展强调政策的灵活性，各方面法律规定十分粗放，立法是作为确认改革成果的手段进行的。

[4]如2009年粤港澳三地政府颁布的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》、2010年《换珠三角宜居湾区建设重点行动计划》等。表现为包括中央和特别行政区之间、中央和内地地方政府之间的中央-地方关系，以及港澳特别行政区政府之间、内地地方政府之间、特别行政区政府与内地地方政府之间的地方关系。但大湾区内部在合作主体关系上，则体现出更多层次的特征。也因此，当协议履行对一方政府所代表的地方利益不利或相矛盾时，地方政府如果选择故意拖延或不作为来逃避协议履行，如何强化行政协议对各方的约束力就显得尤为重要。

[19]参见何渊《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，《现代法学》2016年第1期，第49-61页。[4]然而通过知网搜索发现[5]，在湾区概念产生至今的20余年里，2016年前对湾区的讨论成果较少，至2017年开始相关研究论文的数量才出现飞跃式的增长并处于持续增长中，体现了研究热点对理论形成的有效刺激。区域合作的程序问题 在上述内容下，属于地方政府法定职能范围内的事项为自主合作，由于不涉及中央政府利益以及国家结构形式等宪法问题，经由合作主体之间协商即可确定并产生合法性。叶必丰《区域经济一体化法制度研究的参照系》，《法学论坛》2012年第4期，第25-32页。

在法律层面，对应大湾区四方之间合作程度的关系可以分为两种情况。[9]此处以粤港澳大湾区+法以及大湾区+法作为检索方法，所得法学论文仅数篇。

区际是国际私法上的一个概念，描述的是不同法域之间的相互关系，由于中国内地与香港、澳门实施的是不同的法律制度，大湾区实际上涉及三个法域之间的关系。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。

《决定》提出实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。[8]参见刘向耘《从粤港澳大湾区建设看金融如何支持经济转型升级》，《金融经济学研究》2018年第1期，第3-8页。有鉴于此，本文从大湾区的本身性质出发，揭示当前大湾区立法层面应对力度不足，并提出首先需要在立法上对大湾区形成保障，而后结合大湾区的本身特点给出相应建议。基于我国国情的复杂性、区域合作的困难性，不应当忽视推进制度落实过程中可能产生的包括地方保护主义以及行政主体推诿、拖延等阻力问题的存在，在没有法律责任设置的情况下，很难保证大湾区是作为一项事业始终走在正确的轨道上而不是止于口号。在当前区域合作方面法治比较发达的国家，无一不具备较为完善的区域法律体系——特别是立法保障，赋予区域合作以法律效力保护也是一贯做法。[40]参见叶必丰《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期，第68页。

但从性质上说，这些内容主要属于国内公共产品的提供，解决的是国内发展过程中的问题。在此过程中，法学角度的研究脚步稍嫌迟滞，但在趋势上也基本与整个学术探讨的走向勉强保持一致。

[44]丁祖年、郑春燕：《中国地方立法的现实与转型》，《地方立法研究》2016年第1期，第57页。这种情况可能不会直接触及各地方政府之间的权限问题，但我们首先要看到的是，区域合作的本质追求便是通过各地政府的合作提升资源要素流通效率，打破行政壁垒，实现区域协调发展及产业的科学优化。

当前现状不仅导致其存在合法性及效力问题，更由于法律强制力的缺失，制度本身的实效性及操作性也受到了影响。其二是修改宪法[38]，认为这是适合我国情况的优先选择。

[39]参见叶必丰《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期，第68页。然而，中央与地方关系法形式上似乎容量过于狭窄，欠缺对地方政府之间关系的处理，以及忽视了政府以外主体参与区域合作等问题。一方面，通常所言法律依据为《立法法》所规定的法律渊源形式，然而《大湾区协议》作为区域间合作的协议，在我国的法律性质以及效力并没有直接规定，处在较为模糊地位。[32]石佑启：《论立法与改革决策关系的演进与定位》，《法学评论》2016年第1期，第17页。

本文认为，未来大湾区合作，地方立法至少在以下几点内容上应当发挥重要功能。关键词:  粤港澳大湾区。

[6]参见刘璟《粤港澳大湾区治理与合作模式探索》，《开放导报》2017年第4期，第96-99页。[34]然而，这可能并不能立即提供有效保障，与此同时，软法机制强调成员自觉、共同体的制度约束、社会舆论、利益驱动[35]，无须国家强制力推行而要得到社会广泛遵守的软法，必须是社会成员有广泛精神认同、利益认同、方式认同以及与社会守法意识相适应的软法[36]。

按照这些合作标准来看，如果仅限于各自在权限范围内进行相应行为，无异于在区域合作的表象下固守单位行政区域，能在多大程度上实现高效率的跨区域的要素流通、促进区域发展合力，值得我们考虑。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止[24]。

另一方面，直接提及大湾区的官方文件[14]亦皆难以赋予大湾区直接的法律效力，它们在性质上更多倾向于行政指导或是政策性规定，而不是相关的法律渊源，自然难以承担提供大湾区法律依据的重任。综上所述，可见大湾区面临比我国其他区域合作更多的复杂性，对法律的需要显然也更加迫切，可以想象，大湾区诸多关联事项如果缺乏科学有效的立法，将难以对既有问题进行有效解决。[31]一定程度上，能够反映出法律在实现区域合作追求中的重要性。而行政协议法的提法则显得缺乏包容性，这是因为区域合作中所涉及的不仅仅是行政协议，还有很多其他内容。

何渊《美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁》，《环球法律评论》2009年第6期，第87-94页。依《大湾区协议》，大湾区内事务应理解为共同协商决定、共同推动落实，但在内容上表述过于简单。

这便是为什么通常而言，由地方立法加以解决的事项，从性质上说应是全国统一立法不可能涉及或不宜涉及，但又有必要以‘因地制宜和‘因地而异的立法形式加以调整的事项[45]。更何况，作为《大湾区协议》制定主体之一的广东省人民政府，当然不具有缔结条约的能力，这排除了《大湾区协议》成为国际法的可能。

（三）实现大湾区目标的必要手段 立法保障是实现大湾区目标的客观需要，唯有以法律作为材料，才能形成大湾区制度稳步落地的根基，也只有借由国家强制力，才能为粤港澳合作的更充分发展保驾护航。可见，只有列入《基本法》附件三的全国性法律，才可在特别行政区得到适用，而只有不属于特别行政区自治范围的法律才能列入附件三。